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县域人民调解发展路径的思考与探索
http://www.ybsf.gov.cn 发布时间:2018/10/9 8:54:43

党的十八届四中全会明确要求,健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。伴随着社会结构转型及经济的高速增长,新的社会矛盾逐渐演变发展,呈现出多元化、复杂化、利益化、群体化等社会特点,正在考验着国家化解矛盾纠纷的能力。人民调解作为一种非诉讼解决方式具有方便、快捷、高效的特点,在多元矛盾纠纷化解中发挥着巨大的不可替代的基础性作用,现侧重对矛盾纠纷多元化解之人民调解进行分析论述。

一、人民调解产生的时代背景、发展历程及新使命

人民调解制度是我国独创的化解社会矛盾、定分止争的非诉解决方式,是具有中国特色的法律制度,在国际社会上素来享有“东方经验”、“东方之花”的美誉,是维护社会和谐稳定的“第一道防线”。调解制度渊源于中华民族的传统文化,具有悠久的历史传统。我国自古以来就崇尚和追求“无讼”、“以为和贵”的价值理念,倡导和解纠纷、息事宁人、和睦相处的社会美德,这些理念为调解的产生及运用奠定了社会环境基础。

新中国成立后,人民调解工作得到进一步充实和发展。1954年,政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》,在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置,规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式,明确规定人民调解委员会是群众自治性组织,要求人民调解必须依法及社会公务调解,遵守平等、自愿及不剥夺诉权的三大原则,在我国人民调解制度发展史上具有里程碑意义,标志着人民调解制度在新中国确立。由于受文革影响,期间制度受到严重挫折。1989年,国务院正式发布《人民调解委员会组织条例》,提出加强人民调解委员会建设的工作要求。2010年新颁布的《中华人民共和国人民调解法》,是我国第一部全面、系统地规定人民调解制度及工作方法的法律,标志着人民调解工作走上法治化轨道。

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出,要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。中国特色社会主义进入新时代,我国主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的向往和需要日益广泛,不仅对物质文化提出更高要求,而且在民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长,如何加大力度推进人民调解工作的法治化、专业化、规范化,努力提升化解矛盾纠纷的能力及水平,实现社会治理体系和治理能力的现代化是当前亟需思考和解决的问题。

二、江安县人民调解工作开展基本情况

江安县认真贯彻落实中央、省委省政府、市委市政府及司法部的决定部署,始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义新思想为引领,传承和弘扬“枫桥经验”,顺应新时代新要求新期盼,突出以目标责任和问题清单为导向,积极构建“多元化”联调联动新机制,努力推进自治德治法治建设同步协调发展,在促进社会公平正义中发挥积极作用,基层社会治理取得一定的成绩。

(一)人民调解组织及队伍建设基本情况

截止2018年,全县共建立355个基层人民调解组织,其中,乡镇人民调解委员会18个,村社人民调解委员会324个,专业性行业性人民调解委员会13个。全县现有人民调解员2204人,其中乡镇调解员136人,村调解员1764 人,社区调解员206人,专业性行业性调解员98人,所有调解员中专职调解员7人,占调解员总数的0.3%。

(二)人民调解工作取得的社会成效

2017年以来,全县各级各类人民调解委员会共排查矛盾纠纷1939件,受理矛盾纠纷5257件,成功调处5246件,其中婚姻家庭纠纷1371件,邻里纠纷1861件,房屋宅基地纠纷169件,生产经营纠纷136件,损害赔偿纠纷501件,山林土地纠纷件,征地拆迁23件,道路交通事故74件,物业纠纷28件,调解成功率99%。2013-2017年连续5年荣获全省平安建设先进县,2017年荣获全国平安建设先进县国家级荣誉。

三、人民调解工作发展瓶颈

近年来,江安县创新人民调解在基层社会治理中的作用,紧紧依靠群众,发动群众,激发社会活力、增加和谐因素、减少不稳定因素,以县矛盾纠纷多元化解协调中心为中轴,辐射指挥带动基层各级各类调解组织发挥排查化解矛盾纠纷的作用,逐步形成县、乡镇、村社三级调解组织网络,实现调解组织“横向到边、纵向到底”。在化解众多家庭邻里、医疗、道路交通事故、损害赔偿、物业管理等领域的矛盾纠纷同时,多次成功处置突发性、群体性、紧急性的重大复杂疑难纠纷,有力维护人民群众合法利益,使人民群众真正享受到方便、快捷、高效的调解服务,赢得党委政府、群众及社会各界的广泛点赞。但在取得的成绩面前,我们仍然要清醒地认识到人民调解还存在一些制约其发展的瓶颈问题。

(一)立法规定不充分

人民调解在顶层设计上仍需加强,我国2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过的《人民调解法》虽对人民调解组织、人员设定、调解程序、当事人的权利义务及协议作了规定,但在实际操作过程中,法律规定过于笼统,如:县级以上人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障”“国务院司法行政部门负责指导全国人民调解工作,县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解工作进行业务指导。”诸如此类经费保障、业务培训、工作指导等规定泛化,缺乏实际可操作性。法律法规对专业性、行业性调解组织的规定也寥寥无几,致使人民调解发展受到极大限制,立法层面缺乏科学、系统、全面的立法,没有相应的配套实施细则。此外,人民调解工作未建立有效的监督体系和约束机制,导致某些法律条文流于形式,难以落实到基层。

(二)体制机制不健全

要进一步理顺人民调解工作管理体制机制,明确司法、法院、公安、综治、乡镇、财政等部门在人民调解工作中所担负的职能职责和权限,合理划分责任,扭转“多重管理”“无人管理”现状。充分整合部门优势资源,形成联动联调的工作格局,人民调解与法院、信访、公安等部门衔接力度不够,公调、诉调、访调对接工作仍需持续深化推进。另外,专业性、行业性调解组织作用发挥有限,部分地方存在“空壳化”现象,专业人才严重不足,作用发挥不明显,亟需健全完善各项机制。

(三)队伍建设是短板

一是基层调解组织中的调解员是人民调解工作具体执行者,在人民调解工作中发挥着至关重要的作用。人民调解队伍主要由兼职调解员和专职调解员构成,往往实际中兼职调解员占绝大多数,只有极少数调解员为专职调解员,调解队伍结构不合理问题已不容忽视。二是调解员年龄偏大、文化水平偏低、法律法规政策素养普遍不高,工作方式方法老套,思想观念更新较慢,认为调解工作就是“和稀泥”,只要双方能磨平就算大功告成。调解员不能更好适应时代新形势,更好胜任新时代人民调解工作。三是人民调解培训体系不健全,如何设立科学的培训体系,开设培训课程,充实师资力量,更好将理论与实践融合发展,不断提高人民调解员业务能力和综合素质,推动调解工作向纵深推进,值得我们共同思考。四是司法所作为基层直接指导人民调解工作开展的责任主体,在整个工作中发挥关键作用,直接影响调解工作整体水平,而司法所政法专编非常紧缺,司法所工作人员往往只有一人且身兼数职,既要做好司法所本职工作,又要做好调解工作,除此之外,还要承担乡镇其他部分工作,普遍存在疲于应付现象,从而导致对基层调解组织指导不够,对调解员队伍管理不力,激励机制尚未完善,制约调解工作效果及发展。

(四)工作保障不充足

调解组织工作的顺利开展离不开基础的办公场地及办公设施,村社由于办公条件有限,导致调解室经常被挤占,部分地方不具备电脑、打印机、文件柜等必要的办公设备。调解组织根据《人民调解法》的规定,人民调解不收取任何费用。人民调解各项经费保障主要源于政府主管部门财政拨款予以解决。早在2007年7月,财政部、司法部联合印发《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》,很多地方没有持续跟进出台相关办法明确具体经费保障标准,有的地区部门虽联合制发人民调解经费保障文件却仅仅出于应付目的,没有切实将保障落到实处。调解经费多数只能依靠领导重视程度,以上原因导致调解经费保障不足额、不及时,不到位,经费缺口较大,部分调解组织处于半瘫痪状态,严重挫伤了调解员的工作积极性,调解员自我认可度和职业荣誉感较低,社会普遍知晓度不高。

(五)规范化建设滞后

近年来,基层调解组织一直在进行规范化建设,但各地各部门地方仍存在调解组织阵地不规范的情况,调解组织名称、标牌、标识、上墙制度各异,使用的文书格式不一,纠纷类型划分不准确,调解协议上加盖的公章有村委会、司法所、综治办等印章,卷宗归档不规范,调解系统信息录入也存在一些问题,加之司法行政部门的人民调解系统、“随手调”与政法委的“大调解”系统功能相似,司法所及负责该系统的人员存在重复录入,多块录入的问题。个别上级部门为突显自身政绩,好做“面子工程”、爱玩“数字游戏”,使上级主管部门不能准确掌握基层实际情况,及时制定调整政策,影响整体工作发展。各级各部门需整合资源,统一指导规范,服务于民。

四、提升人民调解工作水平的路径及思考

当前,中国特色社会主义进入新时代,新时代赋予人民调解新要求、新任务、新使命,人民调解作为中国特色的法律制度,是公共法律服务体系的重要组成部分,在矛盾纠纷多元化解机制中发挥着基础性作用。为充分发挥人民调解“定分止争”作用,引导人民群众认识法律、学习法律、运用法律,进而维护自身合法权益,自觉形成“办事依法,遇事找法,解决问题用法,化解问题靠法”的法治思维和法治理念,使人民群众在每一个矛盾纠纷调解中感受到社会公平正义,有效提升社会治理水平和治理能力。本文着重以问题为导向,针对性提出如下对策。

(一)完善人民调解相关的调解立法,弥补法律空白。

加强顶层设计,国家立法机关应深入到最基层的村社调研实际情况,切实掌握和摸清在人民调解工作具体开展过程中还存在哪些问题,调解程序是否需要进一步完善,相关措施是否具有可行性,经费保障如何监督落实,队伍积极性如何调动以及工作中面临何种实际困难,有针对性逐一予以解决,从而为科学制定人民调解具体实施办法提供实践基础和根本遵循,避免法律走形势、走过场。

(二)建立健全制度理顺机制,发挥联动联调作用。

建立健全“党委政府统一领导、司法行政部门具体指导、行业主管部门各司其职、社会力量共同参与”的管理体制。科学划分各部门在人民调解中的职责范围,彻底改变多重管理或无人管理、相互推诿扯皮的现象。明确由党委、政府统一领导工作,司法行政部门负责统一指导,对辖区内的人民调解组织实行备案管理,指导印章办理、调解员的选聘、管理、考核奖惩、教育培训、调解组织工作经费的管理发放等具体业务工作开展。行业主管部门负责提供办公场地、设施设备等,人民法院负责对人民调解工作进行业务指导。不断创新社会治理模式,司法行政机关积极协调推进人民调解进驻人民法院、公安派出所、检察院、信访部门。推动调解组织全覆盖,实现诉调对接、公调对接、检调对接、访调对接工作全面有序发展。大力发展专业性、行业性调解组织,配强配齐专业技术人才,为解决专门领域的矛盾纠纷提供强大的智力支撑,最大限度发挥专业性行业性调解组织的优势作用,解决重大复杂疑难纠纷。

(三)加强人民调解队伍建设,着力提高整体队伍素质。

1、积极争取党委、政府重视,引导社会力量参与调解。

中央在深化多元化纠纷解决机制改革中强调,要坚持党政主导、多元共治,构建各方力量参与纠纷解决的工作格局。人民调解不断深化发展,离不开党委、政府的支持和关心,正因为有了党委、政府的重视,人民调解工作才能够蓬勃发展。司法行政机关应主动及时向党委、政府汇报人民调解工作情况,指导组织调解组织发挥职能优势及时为党委、政府排忧解难。积极引导社会力量参与调解,切实发挥村(居)民小组长、楼栋长、网格员作用,推动建立纠纷信息员队伍,了解社情民意,排查发现矛盾纠纷线索隐患,发展调解志愿队伍,邀请“两代表一委员”(党代表、人大代表、政协委员)、“五老人员”(老党员、老干部、老教师、老知识分子、老政法干警)、专家学者、专业技术人员等多方参与矛盾纠纷化解,充分发挥律师、公证员、法律服务工作者、法律援助工作者等司法行政主体优势,形成社会力量共同参与共同创建的工作合力。

2、坚持调解队伍专兼结合,持续调整和优化队伍结构。

加强人民调解队伍多元化建设,巩固传统的村社调解组织队伍发挥主要作用。持续调整优化结构,在发挥兼职调解员作用同时,不断发展壮大专职人民调解员队伍,大力发展医疗纠纷、道路交通事故、物业纠纷、劳动争议纠纷等专业性行业性调解组织,充分发挥法学会化解矛盾纠纷的引领作用。严把人民调解队伍“入口关”,明确选聘调解员的标准条件、岗位职责、工作要求等,注重从部门退休人员、政法干警、知识分子、技术人员中选聘人才,真正将文化高、专业强、能力好、业务熟、热情高的人员吸纳到调解队伍中,增强调解队伍力量。

3、强化人民调解培训,提升队伍业务能力和综合素质。

教育培训是提升队伍素质的重要手段。一是建立科学、全面、系统的培训体系,将人民调解培训作为“一盘棋”统筹谋划,将其纳入司法行政队伍培训的整体框架,按照“统一组织、分级实施”原则,建立部、省、市、县、乡镇五级培训机制。探索建立人民调解员资质认证制度,调解员每年定时定量完成培训方可取得从事调解工作的资质;二是根据社会矛盾纠纷的新变化、新特点科学研发和设置调解培训课程,通过集中授课、研讨交流、案例评析、实地考察、旁听庭审、实训演练等形式,重点开展社会形势、法律政策、职业道德、专业知识和调解技能等培训。严格培训,将考核结果作为调解员等级认定和年终评优晋先的依据;三是培育雄厚的师资力量,强化专业技术引领,组织力量加强人民调解理论研究,与高校合作共建研究项目,结合实际开展专项研究,努力创新方式方法,为人民调解事业发展提供坚实的理论支撑。

4、加强人民调解队伍管理,增强队伍凝聚力和战斗力。

人民调解队伍数量庞大,人员素质参差不齐,必须依靠刚性制度来约束管理。中央全面深化改革委员会审议通过并由中央政法委、最高人民法院、司法部等6部门联合印发的《关于加强人民调解队伍建设的意见》,对人民调解员的选任、职责任务、思想作风建设、业务培训、人员管理等方面作了明确规定,有效实现“以制度管人”。进一步完善考核激励机制。将调解员日常考核与年终考核相结合,根据其工作业绩、业务素质进行综合考评。建立调解员星级评定制度,通过等级评定及评选最美调解员等方式多途径、多形式激发调解员工作热情,增强其职业荣誉感,并将考核结果与评先晋级、补贴发放等直接挂钩。建立责任追究制度,规范调解员日常工作言行,严防不遵守工作纪律、不作为、乱作为行为发生,对违反管理且造成恶劣社会影响的应及时予以罢免或解聘。

(四)强化人民调解职业保障,调动调解员工作积极性。

将人民调解委员会工作经费列入各级财政年初预算,由财政统一保障,全面落实指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费。特别是要真正将调解员“个案补贴”落到实处,根据案情大小、涉及人数、社会影响、难易程度来确定补助标准。值得关注的是,兼职调解员不能领取调解个案补贴,极大挫败了调解员的工作积极性,不利于整支调解队伍持续、健康发展。落实调解员抚恤政策,对因公致伤致残、生活严重困难的调解员提供必要的医疗、生活救助,对牺牲的调解员,配偶及子女应享受抚恤及优待,积极解决调解员的后顾之忧。建立调解经费动态增长机制,积极协调党委、政府强化保障,根据社会经济发展水平,逐步提高人民调解队伍各项保障水平。

(五)加强规范化建设力度,提升社会认可度和公信力。

严格执行调解组织规范化建设要求,高标准打造规范化人民调解阵地,规范调解组织软硬件建设。明确人民调解“四落实”、“六统一”(标牌、标识、制度、印章、程序、文书),规范纠纷受理、调解、履行、回访、司法确认等工作流程。分类建立台账,统一文书格式,规范卷宗制作归档,运用信息技术实现“互联网+”模式,助力人民调解信息动态管理,为科学研判社会矛盾纠纷新特点新变化提供基础。各级各部门应运用技术手段整合平台资源,实现信息数据共享,避免资源浪费。加强社会舆论宣传力度,通过电视、网络、广播、LED、宣传栏、微信公众号、QQ等媒体大力宣传人民调解先进典型及工作成效,提高调解员的认同感和职业荣誉感,扩大社会知晓面,形成良好的社会氛围。

(江安县司法局 叶春 责任编辑 伍红卫)

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